干货堂丨从组织变革角度看秦汉时期郡县制的推行

原创黎梓欣晓谈管理

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郡县制在秦汉时期的推行概况

郡县制虽然自秦始皇时期开始全面推行，但却并非诞生于秦始皇时期，春秋时期的楚国在新吞并的诸侯国中试行县制，秦穆公则尝试在秦国内部推行郡制，这是县制和郡制的起源。

在秦始皇统一六国之后，对于该如何治理这个庞大的国家，曾出现过争论：以丞相王绾为首的派系主张继续推行分封制，而廷尉李斯却认为分封制是周王朝混乱的根源，主张全面推行郡县制，郡县制最终被秦始皇采纳并推行。

从郡县制实施的积极意义看，郡县制的推行对国家治理产生了很大的积极作用。首先，郡县制打破了西周以来分封割据的状况，有力地维护了国家的统一；其次，郡县制打破了诸侯国界限，让秦朝统一度量衡、货币和文字成为可能，极大提升和促进了经济、社会与文化活动的发展；同时，郡县制加强了中央集权，对国家资源的调动起了很大的促进作用。

秦朝推行郡县制具备一定的先进性，但是受发展阶段、利益群体、秦始皇暴毙等综合因素影响，并未得到有效延续，不仅未能有效发挥稳定长续的治理效果，反而某种程度上成为秦朝灭亡的“催命符”。

汉朝建立后，刘邦“汉承秦制”，沿用了包括郡县制在内的大部分秦朝的制度，但同时汲取了秦朝灭亡的教训，相比秦朝改革的直接程度和力度，汉朝在变革之路上走得更加稳妥。刘邦虽然沿用了郡县制，但同时调整为“郡国并行制”，仅在有充分控制权的地区推行郡县制，而在地方氏族势力显著的地区采用分封制，从而实现中央集权与地方势力的平衡。

到了汉景帝时期，在经历“七国之乱”后，除楚国另立新王之外，其余六国全部被废除，汉景帝趁机将各诸侯国的支郡、边郡归朝廷所有，并通过拆分诸侯国、取消诸侯王任免官吏和征税的权力等系列手段，进一步削弱了地方诸侯王的权力。汉武帝刘彻继位后更是通过推行“推恩令”，将诸侯国由嫡长子继承制改为诸子继承制，除嫡长子继承的封地拥有自主权之外，其余封地则全部收归各郡管辖。“推恩令”的实施逐步扩大了中央朝廷的管辖范围，分封制逐步弱化，郡县制开始得以全面推行。

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从组织变革看，为什么汉朝郡县制更成功

➽ 首先，组织变革需要在思想上凝聚成强大的改革共识

秦统一六国无论对于秦还是六国而言，本身就是一个剧变，六国原有氏族势力、百姓在心理上必然未完全认可秦朝，在中央集权、郡县制的推行下，更加限制了地方的发展自由，因而从这个角度看，秦朝推行郡县制其实缺乏充分的群众基础，在思想上并未形成强大的合力。反观到了汉朝时期，随着时间的推移和百姓常年积累的对战乱的疲惫，各地百姓已经逐步接受了大一统王朝的存在，郡县制在思想阻力上相对秦朝而言明显减弱。

➽ 其次，组织变革需要把握好改革的节奏

其次，组织变革需要把握好改革的节奏。在组织变革过程中，既要内心坚定也要身段柔软，既要胆子要大也要步子要稳；除非有广泛的共识和充分资源配备，否则一蹴而就往往是组织变革的大忌。秦统一六国后，从分封制直接过渡到郡县制，氏族功臣的土地被朝廷强制收回，再叠加苛政重赋的影响下，直接引发军功勋贵、前六国贵族、六国百姓的多方不满，伤害了众多阶层的直接利益，不仅没有巩固强化有效的支持力量，反而滋生了更多的反对力量。反观到了汉朝时期，郡县制并非“一刀切”地推行而是以更有弹性的方式，从“郡国并行制”到“推恩令”，逐步削减分封诸侯的实力，最终彻底实现中央集权。

➽ 此外，组织变革要充分考虑系统性、协同性

如果缺乏权责体系、管控体系、人才体系等的有效支撑，组织结构调整就会“孤立无援”。从分封制到郡县制本质上从贵族统治走向官僚统治，但秦朝时期面临的重大体系配套问题是缺乏官吏管理和选拔机制，例如地方上一个郡仅有郡守、郡丞和郡尉，一个县则只有县令、县丞、县尉等是由朝廷直接任命，其他地方官员大多由以各地贵族和地方有声望者担任，从而导致中央对地方的管理并不牢固。另一方面，由于缺乏系统的人才选拔机制，官员不足问题突出，秦始皇只能将军队中立有战功和熟悉律法者派驻各地任职，导致“人岗不匹配”的后果，治理水平参差不齐，。到了汉朝时期，地方官员的配置和职权架构进一步清晰；官员选拔机制逐步成型并完善，形成了察举、征辟、考试等选官方式，学校制度上中央和地方分别设有“太学”和“郡国学”，从而确保了官员培养和储备，有效支撑郡县制的推行。

➽ 最后，组织变革离不开一把手强有力的“撑腰”

任何的组织变革都需要一把手必须亲自参与、亲自指挥，给改革撑腰，秦始皇在政时期在其强大的震慑力和影响力下，郡县制得以推行；但到了秦二世时期，赵高掌实权，继续实行专制残暴统治，胡亥的昏庸和赵高的擅政无疑进一步激发了反对力量，最终引起农民起义。而汉朝从汉高祖、汉惠帝、文景二帝到汉武帝，雄主迭出有效支撑了郡县制等治理政策的推行与优化。

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